◇在很多山区脱贫县，城乡经济社会格局正在加速从以前的“城小乡大”向“城乡均衡”乃至“城大乡小”演进，乡村在发挥粮食保障、社会稳压器等作用的同时，其生态、休闲等功能更加突出
文|《瞭望》新闻周刊记者 晏国政 王皓 王怡静
游人在山西忻州古城游览（2025年2月20日摄）詹彦摄/本刊
《瞭望》新闻周刊记者在原吕梁山集中连片特困地区内的山西省忻州市、吕梁市、临汾市的多个原深度贫困县调研发现，在如期打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会之后，人口转移、城乡基础设施建设产生巨大的溢出效应，深刻改变了部分山区脱贫县的经济社会发展版图，同时也对这些县的县域经济发展、县城承载力、城乡公共服务供给等提出更高要求。
当前山区脱贫县城乡融合发展面临基础设施不断完善但产业发展缓慢、城镇化率快速提高但县城承载力不足、公共服务供给不能有效适应需求变革等突出难点堵点，亟待进一步深化改革，深入推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，打造经济更具活力、服务更加完备的县域新形态。
再造县城，已是箭在弦上、迫在眉睫。
重塑山区脱贫县经济社会版图
经过脱贫攻坚以及乡村振兴重点帮扶，过去地处偏远、基础设施落后、发展要素缺乏的一些山区县，城乡面貌发生了翻天覆地的变化。随着人口流动和城镇化水平不断提升，县域城乡经济社会版图得以重塑，逐渐奠定城乡融合发展的坚实基础。
道路通，百业兴。过去一些山区县之所以长期贫困，地处偏远、交通不便是重要原因，在脱贫攻坚和乡村振兴过程中，各级政府加大对山区县的交通投资，兴建高速公路、旅游公路、客运铁路等，推动了人流、物流、信息流、资金流等生产要素的城乡畅通，“藏在深山”变为“联通世界”。
“通天山石叠如楼”，吕梁山深处的石楼县一度是山西省最贫困的县。由于交通闭塞，以往石楼到省城太原和吕梁市府所在的离石区只有山间国省公路，分别需要五个多小时和两个多小时车程。在各级政府努力下，2024年，这一状况得到根本性改变。9月新开通的太原至安泽客运班列，改变了石楼不通客运列车的历史；10月全线贯通的山西“黄河一号、长城一号、太行一号”旅游公路也纵贯该县；年底随着汾石高速通车，石楼县告别不通高速的历史。石楼县政府一名负责人说，交通这个最大短板得到根本性解决，石楼瘀滞的“血脉”通了，将迎来全新发展格局。
公共服务均等化迈出坚实步伐。过去，山区县贫困的最直观表现是住房、饮水、教育、医疗等基础设施和基本公共服务缺乏，表现出较为突出的城乡二元性。记者在偏关、宁武、石楼、永和等乡村振兴重点帮扶县发现，在脱贫攻坚和乡村振兴过程中，各地按照“两不愁三保障”的标准补齐贫困地区基础设施和公共服务短板，并在解决“有没有”的基础上进行质的提升，为城乡融合提供有利条件。
公共服务提升尤其表现在教育、医疗等领域投入不断加大。忻州市宁武县从2016年至2022年累计在教育领域投入27.15亿元，2023年、2024年宁武高级中学高考二本B类以上达线率均在40%以上。偏关、永和、石楼等县加大资金投入，帮助县医院配备核磁共振、螺旋CT、超声诊断仪等先进医疗设备，强化乡镇卫生院、村卫生室建设，提升县域医疗服务水平。“以前需要到外地看的病、做的手术，现在很多在家门口就能解决。”偏关县卫健局局长胡建国说。
乡村人口持续向县城迁移。在易地扶贫搬迁这一重大政策影响下，一些山区县用短短四五年的时间实现了过去几十年都未能实现的常住人口城镇化率的快速跃升，由此也带来了基础设施、公共服务、政策取向、资金走向等各方面的调整。永和县总面积1214平方公里，总人口6.5万人，县城建成区面积5平方公里。全县城镇化率从2013年的37.9%提升到2023年的49.24%。为了应对人口迁移，近几年该县实施了“十大城建工程”，对县城的道路、河道、文体场馆、供水供热燃气、医院等基础设施和公共服务设施进行改造提升，县城面貌焕然一新。
记者调研发现，在很多山区脱贫县，城乡经济社会格局正在加速从以前的“城小乡大”向“城乡均衡”乃至“城大乡小”演进，乡村在发挥粮食保障、社会稳压器等作用的同时，其生态、休闲等功能更加突出。
县城综合承载能力亟待提升
记者调研发现，尽管山区县城面貌发生很大改变，但与迅速增多的人口相比，其县城发展滞后、综合承载能力不足问题日益显现，“长大的烦恼”催生一些城乡融合发展的堵点。
基础设施完善但产业发展较慢。一方面，县域主导产业大多是位于乡村的农业产业，且不少是政策性的脱贫产业。近年来，吕梁山区一些县域配套建设了制衣、箱包等帮扶车间，后续面临订单减少、工人不稳定等问题，部分处于艰难运营甚至歇业关停状态。另一方面，县城产业规模相对有限，难以吸纳快速进入县城的剩余劳动力。农村人口特别是青年人虽然进城了，却难以在县城就业、安居，不得不往更大的城市迁移。
在石楼县易地搬迁社区“石楼小镇”走访，一些搬迁户表示“住在城里开支大、工作不好找、压力挺大的”。石楼县政府相关负责人介绍，目前全县缺乏主导产业和大型工业企业，经济总量、财政收入等仍居全省末尾。人口虽然集聚到县城，但大多数人还是外出务工，学生外出求学后更难反哺家乡，进一步导致县城人才匮乏、发展活力不强。
城镇化率快速提高但县城承载力不足。一些基层干部反映，随着县城居住人口越来越多，道路、管网、停车位、农贸市场、大型商贸综合体等基础设施不足等问题日渐凸显。县城治理方面，县城人口显著增多后，原有的城市治理任务要求、体制机制、人力布局等都需要重新调适。
在偏关县，随着老牛湾景区、沿黄河旅游线路的发展，游客明显增多，但县城接待能力不足。当地群众说，这些年农村变化挺大，但与其他县相比，县城面貌相对落后，甚至没有一个像样的商场、酒店，外地人提到偏关就是“10分钟就能绕一个圈”。“过去大家忙着发展，现在是发展与治理任务都比较重，而且城市治理的短板更为突出，加强治理的需求更为迫切。”偏关县一位政府负责人说。
县城医疗发展错位、教育地域性体制性薄弱制约公共服务水平提升。记者调研发现，在一些山区县，乡村人口减少带来部分村庄萎缩乃至消失，但村庄的布局、管理体制、医疗服务等尚未调整，出现了村庄没了但村级建制仍在、大部分村民到了城里但村医服务仍在村里等现象。
此外，偏关、宁武等县级医院相关负责人认为，当前县城医院在建设中存在评估与实际需求错位的问题，对山区县城医院来说，最急需加强的是常见病科室和具有地域特色的多发病科室等，但医院评估中要求“耳鼻喉科”等科室建设都要跟上，这些科室实际需求并不大。多个县的教育界人士表示，近几年，市里一些公办高中利用优先招生政策在各个县实行“掐尖招生”，一些民办高中也采取经济激励措施甚至违规手段“收割”山区县优秀生源，再加上山区脱贫县“招师难”、年轻教师“留县难”，“县中振兴”面临重重困难。
城乡融合发展的体制机制亟待破题。受访专家表示，城镇化依然是当今中国社会发展的主要趋势，但简单套用单向城镇化思维模式对待乡村，可能瓦解乡村应有的社会功能。农民进城后，乡村功能如何定位、农业经营方式如何变革、乡村产业如何发展、新型城乡关系如何构建等战略性问题亟待深化解决。
以再造县城引领城乡融合发展
县城是连接城乡的关键节点，是城乡融合发展的重要纽带。受访基层干部群众认为，针对当前山区脱贫县城乡融合发展的难点，应当按照要素自由流动、资源统筹配置、规划统一实施的思路，以再造县城为引领，统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，实现县域城乡工农关系重构。
将“强县城”作为推动山区县高质量发展重点着力点。中央党校教授竹立家说，应重新审视山区脱贫县城乡功能，适当调整工作重心，在确保不发生规模性返贫的基础上，更好发挥县城龙头带动作用。
受访专家表示，通过强“工”强“城”实现带“农”带“乡”，不断强化县城对人口和产业的吸纳集聚能力、对县域经济高质量发展的带动能力。在确保现有农村居民不返贫、生活好之外，乡村重点做好粮食安全、生态安全、文化传承以及休闲产业发展等工作。其中，人口越来越多的县城在县域经济发展中的作用愈发重要，不仅要保障转移人口的就业，还要保障转移人口的生活。在上述背景下，应当适时调整城乡功能定位，并在资金、产业政策、建设重点等方面向县城倾斜，在推进乡村振兴的同时通过再造县城，释放县城在县域经济社会发展方面的带动作用。
坚持强产业与强治理齐头并进。基层干部表示，应积极主动适应城镇化率快速提升带来的挑战和机遇，着力培育和发展县域主导产业，依托县城重点发展就业吸纳能力强的劳动密集型产业，以及商贸、现代物流、文化娱乐等生活性服务业，提高县城对人口特别是年轻人群的吸附能力；加快补齐县城交通、水电气暖、文化体育、公园绿地等基础设施短板，进一步完善城市功能；根据县城实际进一步优化城市管理体制机制，提升县城治理水平和服务水平，不断改善县城居住环境，进一步提高山区脱贫县县城综合承载能力。
统筹城乡资源，优化城乡公共服务。受访专家表示，好的教育和医疗不仅是满足城乡群众高品质生活的基本要求，也是营造环境、吸引人口、集聚人气、助力发展的必要条件。根据山区脱贫县城乡人口的变化，适时调整城乡医疗、教育机构布局，利用闲置设施发展农村养老、医养结合等产业，把调整出的乡村医卫人员、教师等充实到社区卫生室、县城学校，既改善城乡基本公共服务，也解决相关机构人员不足的问题。
坚持因地制宜，引导支持县城医院根据县域实际和需要实现高质量发展。此外，深入实施“县中振兴计划”，进一步优化高中招生机制，加强对民办高中无序招生的监管，遏制山区脱贫县优质生源持续外流；在教职人员工资待遇、奖励表彰、职称评聘和高考招生、素质教育基础设施等方面加大倾斜支持力度，提高山区脱贫县教育教学质量。
下好城乡发展一盘棋，完善城乡融合体制机制。受访干部群众认为，应强化改革创新，推动土地、资金、人才等资源要素在城乡之间统一高效配置、有序顺畅流动，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平。根据人口变化等因素，进一步调整乡村布局，重点围绕中心村推动乡村建设和城乡公共服务均等化，避免出现“撒胡椒面”甚至投资浪费情况。大力推广农业生产托管等新型农业经营模式，解决好农村人口转移后“谁来种地”和“如何种好地”的问题。同时大力发展休闲农业、观光农业，促进农村一二三产业融合发展，建立乡村产业与城镇产业的良性互动机制。
（《瞭望》2025年第12期 ）
